环境保护案件中行政法与刑法的衔接研究

作者：徐晴 孙志军

核心观点提炼摘要：

在环境保护案件中，很多部门法都规定了可采用的救济途径，主要有行政处罚、民事公益诉讼、刑事处罚等手段，在行政法与民法的衔接上有提起行政诉讼附带民事诉讼、检察院提起公益诉讼等手段进行衔接，但是行政法与刑法之间存在衔接不顺畅的情况，难以有效打击破坏环境的违法行为。因此要通过完善相关法律及审查制度，建立有效的案件移送和信息共享机制，以及在程序上做好行政处罚与刑法的衔接，从而实现二者的协同治理，起到保护社会利益、维护社会秩序的作用。

关键词：环境保护  行政监管  行刑衔接

环境法是我国法律体系中的新兴法律部门，包含了环境保护法、环境影响评价法、大气污染防治法、土壤污染防治法等一系列法律规范。在面对环境污染案件时，行政法、民法、刑法等相关法律部门均对相关行为及后果进行了规定，可采用的救济方式有很多，如行政机关对没有尽到环境保护义务、违反环境保护法规的行政相对人进行行政罚款或责令停产停业的行政处罚等。但是多数情况下，行政法与其他法律尤其是刑法的衔接并不紧密，会出现行政机关管理缺位、行政处罚力度不够、行政程序与刑事诉讼程序断裂等情况，以致于难以对违反行政法规和法律的行为进行合理的管理和处罚，行政机关无法切实履行其维持社会管理秩序、保护社会公共利益的职责。

一、环境保护案件中行政法难以发挥实效的原因

（一）行政主体怠于履行监管职责

卫生环保和自然资源等部门是主要的环境监管主体，他们在对环境监管对象进行管理时发挥着环境行政管理的职能，依照行政法规的相关规定对违反环境保护法规的行为享有行政处罚的权利。但是在很多环境污染案件中，正是由于相关环境监管主体没有承担起其应尽的监管职责，从而导致无法通过实施行政行为的方式阻止违法行为的再次发生。在案例中也存在没有对环境管理对象进行及时有效的监管，未能充分发挥行政处罚对违法行为进行督促整改的作用的问题。

（二）行政处罚的威慑力较弱

行政主体对环境违法行为作出处罚后，仍有环境管理对象在一些情况下忽视责令其停止的通知继续从事违法行为，或者宁愿缴纳罚款也要从事违法活动。总的来说是违法成本较低导致了管理对象的侥幸心理，行政处罚所具有的威慑力不足以有效遏制环境违法行为的发生。

这主要是由于行政处罚的手段较为多样，较轻的行政处罚方式并不能对环境管理对象形成有力威慑，虽然刑法中将拒不履行判决裁定的行为规定为犯罪，但行政法中对拒不执行行政处罚的后果仅规定为处以罚款或行政拘留，其违法后果远不如刑法。

二、行政法与刑法在环境问题上存在的冲突及其原因

既要合理处置违法行为，节约行政和司法资源，又要防止违法行为的再次出现，就需要将行政法和刑法这两个部门法结合起来，对环境违法问题进行协同共治。但是由于这两个法律部门之间具有差异，在应对环境问题时有不协调之处，也存在二者衔接不顺畅的问题，主要表现为实体法上对处罚的规定之间的冲突以及诉讼程序上的冲突。

（一）行政法与刑法衔接不顺畅

我国的《行政处罚法》第三十五条也有对行政处罚和刑事处罚相衔接问题的表述，但是刑法中规定的犯罪行为相较于违反行政管理法规的行为而言，具有更严重的社会危害性，二者对违法行为的处罚与其危害性并不能完全对等。同时刑法和行政法规的规定并没有完全覆盖所有的违法行为，存在二者均接触不到的空白地带，可能会形成行政处罚和刑事处罚断裂的情况，无法有效管理和打击环境违法行为。

另一方面在审判实务中对犯罪行为和违法行为的认定方面，刑法所规定的犯罪构成要件和行政法所规定的行政违法判断要件存在差异，这就导致行政违法行为向行政犯转化的过程中，司法机关难以直接根据行政违法要件的判断确定其刑事责任，对于该类证据是否需要补充加强，规则并不明确。环境违法案件中对于行政违法判断要件是否符合犯罪构成需要进一步确认。

（二）行政法与刑法冲突的原因

将行政法与刑法分别独立考量会出现衔接不畅主要是由于二者在立法层面的考量不同。由于行政犯罪同时“具备了行政违法与刑事违法的双重属性”，且刑事违法以行政违法为前提，这些行政性法规对犯罪行为的不法判断具有重要影响。我国行政立法主体又呈现多层次的特点，一些地方行政机关也可根据相关法律及上级部门的授权设置禁止性规定，而且行政法律规范会随着行政管理的发展而产生变化，其变化也会影响刑法所规定的罪状的稳定性，这就导致行政犯罪的违法要件判定和其所依据的行政性法规之间存在冲突。在司法程序的衔接上，对相关证据标准的适用缺乏明确规定。

三、建立行政法与刑法的衔接机制

    如前所述，在环境问题上，行政犯罪以行政违法为前提，但行政法与刑法之间存在着冲突，随着环境问题的日益凸显，为了有效防止和处理破坏环境的违法行为和犯罪行为，实现刑法和行政法之间的协调治理必然要建立二者的衔接机制。行政法与民法的衔接或许对行政法与刑法的衔接具有借鉴意义，行政附带民事公益诉讼制度能够很好地解决二者之间的衔接问题，因此对行政法和刑法的衔接也可以从实体法和程序法等方面加以规定。

(一) 完善相关法律及审查制度

在立法上首先应当对行政法与刑法二者的断裂地带进行补充，尽可能织密法网，明晰较轻微的环境违法行为的法律后果，构建一个层次分明、相互衔接的法律责任体系，使得行政处罚与刑事处罚之间形成有效的梯度和过渡。其次在被授权的行政机关进行立法或制定行政规章时，授权机关应尽到合理的审查义务，以防止条文中出现互相冲突的现象。最后行政主体还应当对行政违法性和刑事违法性进行审查，“如果行政责任已经得到了充分地实现，行政治理的功能也得到了充分地发挥，那么就没有必要再动用刑法治理，刑事责任也就没必要实现了。”

（二）建立有效的案件移送和信息共享机制

为了实现行政法与刑法的有效衔接，首先应当确立明确的案件移送标准，清晰界定行政违法行为与犯罪行为的界限，从而将涉嫌犯罪的案件移送公安或检察院等司法部门。其次应当对案件移送程序进行合理规范，建立一套标准化、操作性强的案件移送流程。最后还可以通过信息化手段，实现行政机关与刑事司法机关之间的信息共享。

（三）做好行政处罚与刑罚程序上的衔接

在环境违法案件中，若多次实施较轻微的破坏环境的行为，但已数次受到行政处罚仍不及时有效整改，可根据违法行为的社会危害程度，将其作为判断后果是否严重的标准，从而判断其是否构成刑事犯罪，实现行政责任和刑事责任的并处。在行政处罚与刑事处罚的折抵上，法律之规定进行“相应”折抵，而没有明确标准，因此在审判实务中，审判人员更应以违法行为的实际社会危害性作为主要考量标准进行折抵，而不是简单地对等折抵。

环境保护案件中通过环境行政诉讼的方式能够实现对行政权进行有效的制约，督促负有环境监管职责的部门全面履行其责任，但是在行政法充分发挥作用的同时也需要刑法的配合，面对行政法与刑法存在不协调的情况，建立二者的衔接机制，从而达到行政法与刑法协同共治的效果。